（张克俊）党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央持续推进更高水平对外开放，强调中国开放的大门只会越开越大，体现了中国海纳百川、有容乃大的气度和胸怀。粮食安全是我国最重要的安全，农产品是人们最不可缺少的重要产品，农业产业是国民经济最基础的产业，然而我国农业领域并没有因此走自我封闭的道路，相反对外开放的大门也越开越大。 在当今世界面临不稳定不确定性增加，保护主义、单边主义、霸权主义抬头和新冠肺炎疫情持续影响的背景下，给农业对外开放造成了前所未有的困难和挑战，但我们要善于运用辩证思维，客观地看待百年未有之大变局下的“危”与“机”，致力于在不确定中寻求确定性、不稳定中寻求稳定性，善于化危为机，实现农业更广空间的对外开放和合作共赢。新发展阶段需要农业继续扩大对外开放 农业对外开放是整个经济领域对外开放的重要组成部分。改革开放40多年以来，农业对外开放作为我国充分利用两个市场、两种资源的重大举措，随着2001年加入WTO而步伐持续加快。2004年，我国实现了由以前的农产品净出口国向农产品净进口国的历史性转变；2011年，我国成为全球第一大农产品进口国；2013年，我国对外农业投资规模首次超过了外资投资国内农业规模。这些都标志着我国农业对外开放发生了质的重大变化。目前，我国农产品进口额占全球农产品贸易额的十分之一左右，是全球最大的农产品进口国，也是全球大豆、食糖、棉花等农产品的最大买家。中国农业在不断扩大对外开放中“饭碗”越来越稳，竞争力显著增强。 我国农业对外开放，调优了国内农业结构。我国人口众多、耕地稀缺，农业以小农生产为主，珍贵的耕地资源和较低的农业生产率难以满足农产品需求。加入世贸组织以来，我国农业逐步改变了千百年来小农自给自足的发展方式，通过扩大开放，大大拓展了资源配置的空间，优化了国内农业结构，缓解了资源承载压力，极大提高了资源利用效率。例如，我国每年通过进口8000万吨以上的大豆，2020年更是达到1亿吨以上，按照2019年我国大豆1939公斤/公顷产量计算,至少节约了6亿亩耕地播种面积，这些节约出来的有限耕地用来生产比较优势更高的蔬菜、水果等农产品，带动这些产品的生产和出口，实现农业综合效益和竞争力的提升。 我国农业对外开放，利好了整个世界。近年来，全球农产品市场总体上呈现供大于求的态势，导致价格持续低迷。中国作为全球农产品需求最大、进口最多的市场，为全球农产品价值实现做出了贡献。据农业农村部农业贸易促进中心统计,2019年中国进口农产品1509.7亿美元，比2015年增长29％，既成为全球农产品进口的最大国，更是全球有些农产品如大豆、食糖、棉花等的最大购买者。我国还继续下调农产品关税、与许多国家和地区签署自贸协定、大幅削减外商投资在农业领域的限制等，这些都促进了涉农领域的龙头企业、大型企业进入我国投资。 我国农业对外开放，促进了世界农业互利合作共赢。“十三五”时期，我国农业“走出去”的步伐不断扩大，对外投资迅猛增长，覆盖国家日益增多。截至2019年底，我国农、林、牧、渔业对外直接投资存量达196.7亿美元，比2015年底增长71.3％，投资范围覆盖一百余个国家和地区。我国以“一带一路”沿线国家为重点，以境外农业合作示范区为重要平台，吸引一大批国内涉农企业集团抱团出海，在国际竞争中展现中国农业企业的技术实力和竞争力。 我国农业对外开放，满足了日益增长的消费者需要。近年来，随着城乡居民收入水平提高和消费层次升级，对进口农产品的需求持续增加、优质化绿色化要求越来越高、品种日益多样化。通过扩大农产品进口，满足了人民群众日益增长的对农产品多元化、优质化、绿色化需求。 应该看到，当今世界正经历百年未有之大变局，在复杂的国际形势下，农业扩大对外开放面临前所未有的困难和挑战。然而，我国农业对外开放依然存在广泛的互惠共赢基础。国与国之间开放合作的根本点在于明显的比较优势存在，通过国际分工发展最有利于比较优势发挥作用的产品，就能从中获得更大的利益，这是各国之间开放合作的内生动力。在未来一段时期内，各国资源禀赋、发展差距的基本面不会发生根本变化，已经形成的比较优势格局不会发生扭转。以美国为主的发达国家土地资源丰富、农业劳动生产率高、技术高度发达而农产品生产过剩，需要开拓全球市场来保证农场主的利益、获取市场比较利益。中国作为世界人口最多、全球最大的农产品需求市场，这是农产品生产效率高的国家不能不看到的巨大魅力。而另一方面，广大发展中国家尤其是欠发达国家的农业发展水平低，尚存大量的饥饿人口，亟需通过引进技术、管理和投资来提升农业生产率，消除贫困，满足不断增长的人口对食物的需求。中国具有强大的对外投资能力和技术管理能力，而发展中国家最具丰富的资源，通过农业开放合作，双方都能获得比较效益。此外，近年来全球气候变暖、跨境植物病虫害和动物疫情增多、农业环境污染加重等新情况，决定了需要深化国际合作，共同应对风险挑战。 应该看到，新发展阶段扩大农业对外开放是构建新发展格局的重要组成部分。适应新发展阶段的新要求，我国提出了加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。新发展格局不是封闭的国内循环，而是更加开放的国内国际双循环。我国农业如果完全封闭而不依靠国际资源、国家市场，国内农业的资源条件和以小农为主的比较劣势，根本支撑不了日益增长的居民消费对农产品的需求。在未来即使是不稳定不确定的国际环境中，也必须坚持农业对外开放的大门越开越大的理念。做好“六个统筹”构建农业对外开放新格局 在新发展阶段如何实现农业更广空间的对外开放和合作共赢呢？可以通过“六个统筹”，积极构建农业对外开放新格局。 统筹“两个市场”“两种资源”，推动农业国内国际双循环。我国作为一个人口大国，在新的贸易保护主义抬头和不确定性不稳定性增强的挑战下，必须更加突出强调粮食和农业产业的安全问题，这就要求立足国内，努力建设好粮食生产功能区和重要农产品生产保护区，以全产业链角度推动粮食和农业的国内大循环，一旦国际上有事，才能从容应对。但是，粮食和农业国内大循环不是排挤国际循环，必须通过对外开放，将我国的战略需求与其他国家的需求相耦合、国内循环与国际循环相链接，才能在国内农产品供求紧平衡、国际农产品贸易摩擦常态化中提高应对各种挑战和化解风险的能力，关键在于：要着力提升国内农业战略布局与充分利用国外资源和市场之间的匹配度，协调农业贸易投资政策与支持保护政策、产业政策之间的衔接度，平衡农产品进出口调控与国内农产品供需之间的协同度。 统筹农产品“进口”与“出口”关系，满足日益增长的消费需要。应从中国的长远和根本利益出发，有选择地进口满足多元化消费者需要的农产品、有利于节约中国农业资源的农产品；出口具有比较优势的绿色、特色优势农产品，即实施“优进”“优出”战略。“优进”的关键是控制“口粮”的进口，确保“口粮”掌握在中国人自己手中，在此前提下适度增加农产品加工品和替代性产品进口；“优出”不仅是绿色、优势特色等具有比较优势的农产品出口，还要带动技术、品牌、服务等“全产业链出口”。面对当今世界地缘政治竞争加剧和农产品国际市场的不稳定性，要特别注意统筹国内市场供需、进口品种与全球供给区域之间的关系，实施进口多元化战略，分散进口量大的大豆等重点品种的进口来源地。要进一步加快实施自由贸易区战略，在WTO承诺基础上进一步开放市场，充分发挥“10+3”（东盟十国与中、日、韩三国合作关系）、APEC（亚太经济合作组织）、亚洲基础设施投资银行、世界银行、金砖国家、澜湄合作等多双边机制平台作用，深化多双边农业贸易合作，加强政策、标准对接，大力推进贸易自由化。 统筹“引进来”与“走出去”并重，构建高水平农业开放型经济。一方面，坚持引资与引技、引智相结合，鼓励全球创新创业型人才流向国内，鼓励外商投资企业在华设立研发机构和创新平台，通过高水平“引进来”，最大程度地促使外资融入国内现代农业产业链体系，推进我国农业技术和生产经营方式变革。为此，要完善农业领域外商投资市场准入制度，探索对外商投资实行准入前“国民待遇+负面清单”管理模式。另一方面，要以“一带一路”沿线国家为重点，采取贸易带动投资、投资推动贸易的良性互动方式，推进我国农业“走出去”参与国际合作。要聚焦短缺品种，从战略上加快布局境外农业投资与合作，建立稳定、安全的境外农产品供给基地；本着稳扎稳打、各方协调、互利共赢的原则，统筹农业投资贸易、农业技术合作援助、官方民间交流、农业政策沟通等方面的关系和重点任务，使农业“走出去”的质量得到提升。要以农业合作示范区、农业对外开放合作试验区“两区”建设为战略支点，鼓励国内农业龙头企业参与境外农业合作示范园区、农业基础设施、农机装备制造等建设，建立稳定的海外农业生产基地。 统筹国内农业市场主体与国际化企业，更加主动培育具有国际竞争力的跨国农业企业集团。农业企业是推动农业对外开放合作的实施主体和主要力量，其国际竞争力的高低是衡量农业对外开放水平的显著标志。要聚焦粮油及加工、畜产品、仓储物流、港口码头等重点领域，实施对外开放合作农业主体培育壮大工程，加强企业兼并联合重组，引导产业链中的各类企业依托境外农业合作示范区、产业联盟等平台成群、成链地走出去，培育一批具有全球资源配置能力、产业链整合能力的跨国农业集团，提升全球重要农产品生产、收购、仓储、加工、贸易等供应链、价值链的掌控能力。 统筹扩大对外开放与实施产业有效保护，确保农业产业安全。在开放与竞争中合理运用WTO规则，加强对农业和农民利益的合理保护是发达国家的通行做法，也是确保我国粮食安全、农业可持续发展和农民利益的客观要求。我国人均耕地资源严重不足，以小农户为主的小农业与以新型农业经营主体为主的规模化现代农业并存的状况还将维持相当一段时期，我国与主要出口大国相比，十分明显的农业劳动生产率差距将继续下去，由此判断在农业扩大对外开放下我国的小农最容易受到冲击，加强对小农的合理保护是个突出而又重要的问题。为此，要加强开放条件下对重点农产品的影响和农业产业损害程度的监测预警，建立农业全产业链大数据监测预警网络；在开放过程中对国内农业产业的受损情况及时开展贸易救济立案调查和贸易摩擦应对工作，通过反倾销、反补贴及保障措施为国内农业产业构筑起“防护墙”。 统筹国内农业制度改革与参与全球农业治理，提升规则话语权。进一步深化农业体制和政策改革，使农业的生产制度、保护补贴制度、进出口规则等适应国际生产和贸易规则的需要。要准确定位中国在全球农业治理体系中的地位和身份，以更加积极的姿态全方位、多层次参与全球农业治理体系变革，充分利用双边多边机制和全球各种平台，着力维护广大发展中国家在全球农业治理中的发言权和代表性，力求在粮食安全、农业可持续发展等全球性农业议题上提出中国新主张、新倡议，贡献中国智慧，增强中国在全球农业贸易投资规则和标准制定中的话语权。 （作者系省社科院农村发展研究所所长、研究员）
2021-09-06
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