四川在全国农业版图中举足轻重，推进农业现代化，要抓住种子和耕地两个要害，打造新时代更高水平的天府粮仓。本文以粮食产量位居全省县域第一的中江县为例，将其耕地撂荒问题作为研究对象，通过分析耕地撂荒产生的原因，介绍撂荒地整治的主要做法，提出破解耕地撂荒问题的思考与建议，以期为全省耕地撂荒整治提供借鉴和参考。

一、中江县撂荒地形成的原因

中江县地处四川盆地西北部，辖区面积2200平方公里，辖30个乡镇、522个村（社区），截至2022年底，全县总人口134.9万。粮食总产连续16年位居全省第一，油料产量、生猪出栏量稳居全省前三。先后被评为全国粮食生产先进县、四川省“三农”工作先进县。

中江县是典型的丘区农业大县，丘陵面积1687.3平方公里，占全县土地总面积的76.7%。随着城镇化的推进，加之农业种植收益相对较低等原因，全县外出务工人口居高不下，耕地撂荒现象日益突出。分析其形成原因，主要有以下四个方面。

（一）劳动力减少“缺人种地”。随着城镇化的推进，农村劳动力大量外出务工，农村空心化、老龄化日益严重，造成农村“缺劳式”撂荒。比如，中江县某镇户籍人口4.1万人，外出务工达2.4万人，占比达59%；在家人口中，又以小孩、妇女和老人为主，一些家庭因无力耕种而导致承包地撂荒。据核查，该镇撂荒地2000余亩，因外出务工导致家中无劳力撂荒约416亩，占比达21%。

（二）耕作条件差“不易种地”。丘陵山区耕地由于地势不平，存在坡度大、地块小、不规则等特点。这些耕地种植难、管理难、收获难、转运难，导致部分农户不得已弃耕基础设施较差的土地。2022年，全县撂荒耕地面积＜1亩的9.5万块、约3.2万亩，约占撂荒地总面积的55%；因耕作不便导致撂荒的约2.1万亩，约占撂荒地总面积的36%。

（三）种植效益低“不愿种地”。近年来，种子、化肥、农药等农资价格逐年上涨，种植成本不断增加，加之气候条件影响，种植效益差，甚至亏损，一些农户不愿种地。据成本调查，全县水稻平均每亩种植成本（农资、人工、机械等）1323元，产值1400元，收益77元；玉米每亩种植成本934元，产值1041元，收益107元；小麦每亩种植成本852元，产值901元，收益49元。种植收益最高的玉米受气候影响，产量变化较大，粮食作物总体收益偏低，即使不算人工成本，其收益也远不及外出务工或者特种养殖带来的经济收益。

（四）土壤要素劣“不能种地”。受干旱、洪涝灾害和水土流失影响，少数土地土壤条件恶化，存在耕种障碍因素，失去耕作功能。比如中江某镇处于山区，原来存在一定的山坡地，以前靠人工肩挑背扛尚可耕作，后来随着退耕还林政策的实施，部分区域封山育林，耕作道路逐渐封闭，灌溉条件逐步丧失，原来山上的少量土地已无法耕作，撂荒地变成了林地。

二、中江县推进撂荒地治理的措施

近年来，中江县把撂荒地整治作为发展现代农业和实施乡村振兴战略的一项重要工作来抓，以问题为导向，精准发力、科学施策，让“荒田”变“良田”，坚决守牢耕地红线和粮食生产根基。

（一）分类施策，做实撂荒治理“数量账”。精准识别、逐块分析农户承包耕地撂荒原因，采取农户自愿复耕、助耕服务队帮助复耕、新型农业经营主体流转复耕、村集体经济组织统一组织复耕、农业生产社会化服务组织代耕代种等5种方式，因地制宜对撂荒时间长、复耕难度大、零星分布的农户承包耕地，实行“一村一案”“一地一策”，确保应复尽复、应种尽种。2022年完成治理58578亩，实现存量撂荒耕地“清零”。

（二）集中整治，做实撂荒治理“质量账”。一方面，大力培育引进种粮大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等新型农业经营主体，倡导采取3年“低租金”“零租金”的流转政策，引导社会资本参与撂荒地复耕复种；采取奖补的方式鼓励规模化经营，提升种植效益。比如，中江某镇租赁工程机械队开垦集中连片、宜机作业耕地1000余亩，其中撂荒地600余亩，订单种植娃娃菜，单季亩均收入3000元左右；某乡某村由专业合作社流转撂荒地1300亩，整治扩大了“粮食+柑橘”产业园规模。另一方面，加强配套基础设施建设。如2023年，从产粮大县奖励资金中列支434万元，用于已整治撂荒地配套基础设施建设，巩固提升已整治撂荒地基础设施水平，防止再次撂荒。

（三）政策激励，做实撂荒治理“保护账”。围绕粮食生产补贴，完善激励机制。严格遵循“谁种、谁受益”“有种有补”的原则，对复耕复种粮油主体按照1-5（不含）亩、30-200（不含）、200亩以上三个等级分别给予一定补助，累计发放补贴1000余万元；对购买农机设备的主体，按照购置价格的30%左右进行补贴，提高农机设备应用水平，促进节本增效，最大限度激发农户种粮的积极性。同时，对撂荒的耕地，停发耕地地力补贴。

三、中江县撂荒地治理成果巩固面临的问题

在看到中江县撂荒地治理取得积极成效的同时，也要清醒地认识到，由于丘陵地区客观条件和耕作主体的变化，巩固撂荒地治理成果、防止二次撂荒仍然任重道远。

（一）复耕复种效益低。一是投入大收益小。由于粮食生产周期长，群众种植基本靠天。中江县气候条件基本上是全年一半旱期一半汛期，灾害性天气易发多发，农业种植产量随机性大，经济效益不稳定。例如，中江县某镇某村2022年复耕土地30余亩，连片种植油菜，但因旱灾严重基本绝收。二是土地质量下降。土地撂荒会导致水土流失，大田变小，熟土变生，好地变差。部分土地撂荒时间久、生产条件差，增加了复种难度。如中江县某镇某村2022年整治撂荒地150亩，实施大豆玉米复合种植，但由于土质不佳，加之缺水严重，产量仅达正常产量的50%。

（二）复耕复种劳力弱。一是劳动力数量呈下降趋势。随着老龄化日益严重，中江县劳动力总数由2018年的78.4万人下降至2022年的74.5万人，仅占全县总人口的54.5%。二是转移劳动力居高不下。全县常年外出务工50万人以上，2022年达50.4万人。三是农村劳动力弱。据调查，大量农村家庭主要劳动力均外出务工，“空巢老人”“留守妇女”“留守儿童”成普遍现象。比如，调查中某镇反映该镇85%的青壮年外出务工，在家务农老年人平均年龄近70岁。

（三）复耕复种条件差。一是地理条件受限。农村被“撂荒”的耕地，大都是地理位置较偏远的山台地和坡薄地，耕作条件差。据调查，中江县二台土74.2万亩，占全部耕地的52.2%；三台土及以上18.2万亩，占全部耕地的12.8%。二是配套基础较差。丘陵土地分割细碎，特别是分散、偏远、贫瘠等土地，水利设施缺乏、道路交通不便，灌溉、耕作条件极其有限，人工耕作费时费力，机械化耕作又不适应，很容易导致耕地二次撂荒。例如，中江县某专业合作社流转1300余亩耕地进行“粮食+中药材”种植，但该地块属于三台土及以上，地理位置高，道路通行不便，附近无直接灌溉水源，提灌站、蓄水池等水利设施极少，主要“靠天吃饭”，如果不加快改善作业条件，极有可能导致合作社亏损而弃耕。

四、巩固治理成果、防止“再撂荒”的建议

（一）完善基础，改善条件。一是加大土地整治力度。深入推进全域土地综合整治试点，总结提炼可复制可推广的先进模式和经验做法。二是加快完善道路、水利设施。配套建设、维护改造产业道路、提灌站、蓄水池、排灌沟渠等，保障农业生产需要。三是加大土壤改造、地力培肥力度，优先安排资金解决成片撂荒土地的提质改造工程。

（二）政策激励，降本增效。一是动态调整提高地力补贴、粮食补贴，适当调高粮食最低收购价格，调动农民种粮积极性。二是按照“多种多补、少种少补，谁种补谁、不种不补”的原则，加大对新型经营主体的补贴力度，发展适度规模经营，提高种植效益。三是按照“因地制宜、宜粮则粮、宜经则经”的原则，在保障粮食安全的前提下，鼓励支持发展区域特色优势产业。

（三）培育提升，壮大主体。一是引导土地有序流转，对长期在外及部分无劳户的土地，依法采取转包、出租、代耕代种等方式向规模经营户集中。二是深入开展新型农业经营主体提升行动，支持农村集体经济组织、农民合作社、供销合作社、专业服务公司等各类主体，实施以村（组）为单位的农业生产大托管示范工程。三是完善多方主体利益联结机制，建立“村集体、企业（公司）、种粮大户、农户”之间更紧密的利益联结机制，让多方受益，让土地整治后耕种更可持续。

（四）科技赋能，推广农机。一是加大高标准农田建设、宜机化改造力度。考虑到丘陵和山区项目实施难度更大、成本更高，其县级财力相对薄弱，建议提高丘陵和山区地区项目实施补助标准。二是加大丘区农机研发应用力度。大力支持丘陵山区农业机械装备产业技术研究，加紧研发丘区适应性农机，支持中江县四川丘区农机装备产业园建设，在政策、项目、资金、招商、人才、检测、鉴定等方面予以倾斜。

（五）健全机制，长治长效。构建“红黄绿”识别机制。建立耕地撂荒风险清单，每季度进行更新。结合大小春生产实际，对正常按时节种植的耕地授予绿牌，及时享受惠农政策；超过6个月未种植作物的耕地，对承包主体和经营主体予以黄牌提醒；超过12个月未种植作物的耕地，对相关责任主体予以红牌警告，暂停发放耕地地力保护补贴，并督促限期复耕复种，待复耕复种后恢复补贴。对弃耕撂荒连续24个月以上的流转耕地，依法终止土地流转合同。（魏宇、朱东阳、王礼虎）